"Opec.ru" - открытая экономика

Правительство приняло решение существенно сократить перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, за счет расширения декларирования. О перспективах реформы системы аккредитации Opec.ru рассказал заместитель генерального директора Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) Сергей Мигин

Аккредитация в широком смысле – это механизм подтверждения компетенции лица или организации в любой сфере деятельности. В области технического регулирования речь идет о компетентности органов по оценке соответствия. При этом аккредитация, наряду с сертификацией, декларированием, а также контролем (надзором), является формой оценки соответствия, правда, второго уровня. Иными словами, она является подтверждением выполнения требований, предъявляемых к органам по оценке соответствия.

– Как выглядит действующая в России система аккредитации?

– До сих пор аккредитация рассматривалась как производный инструмент от обязательной сертификации, хотя логика должна быть обратной. Соответственно, каждый орган исполнительной власти, который сформировал систему обязательной сертификации, выполняет функции по аккредитации. Таких систем сертификации (помимо основной и самой крупной, сформированной Ростехрегулированием, – ГОСТ Р) насчитывается 15. При таком подходе единые правила по аккредитации отсутствуют. Каждый орган устанавливает свои критерии отбора органов по сертификации и лабораторий, что зачастую способствует преимущественному допуску на рынок подведомственных и аффилированных организаций. В результате удостоверения компетенции, как правило, фиктивны, а реальный контроль за деятельностью аккредитованных органов отсутствует. Кроме того, подобная монополизация рынка услуг по оценке соответствия и испытаний бьет по реальному сектору.

– Иными словами, система аккредитации нуждается в немедленном реформировании?

– Разговоры о необходимости реформ ведутся с начала 2000-х гг. Однако взгляды на то, как в итоге должна выглядеть система аккредитации, кардинально расходятся.

В 2004 г. Минпромэнерго разработало проект федерального закона об аккредитации в области оценки соответствия, который регламентировал процедурную составляющую аккредитации не только органов по сертификации и испытательных лабораторий, но и организаций, задействованных в госконтроле (надзоре), любых видах экспертиз и оценок. Именно такая конструкция и нужна, если мы имеем в виду выстраивание прозрачной и понятной системы на основе единых и универсальных принципов. Проект образца 2004 г. был согласован с органами исполнительной власти, прошел широкое публичное обсуждение и получил поддержку общественности, но оказался заблокирован на последующих стадиях законопроектной работы. После длительной «подковерной» борьбы проект федерального закона был перелицован в акт правительственного уровня, касающийся только аккредитации органов по оценке соответствия и испытательных лабораторий.

– Почему органы власти настолько заинтересованы в сохранении за собой аккредитации?

– Нужно понимать, что тот, кто контролирует оценку соответствия, на самом деле получает инструмент косвенного влияния на рынки реальной продукции. Он как тайный кукловод – дергает за ниточки, сам оставаясь невидимым. Попросту говоря, любому предприятию можно перекрыть кислород, дав распоряжение зависимому органу по оценке соответствия не выдавать сертификат или экспертное заключение.

– Какой бы хотели видеть систему аккредитации после реформирования органы власти, держащие ее в своих руках?

– Ростехрегулирование давно выступает с идеей создания в том или ином виде единого подконтрольного ему бюро по аккредитации. Против этого возражают отраслевые органы власти, у которых есть свои подведомственные организации. И дело здесь не только в переделе сфер влияния – реальную ответственность за деятельность аккредитованных организаций и за ее возможные негативные последствия в этом случае по-прежнему несли бы «отраслевики», теряя при этом инструмент управленческого воздействия. Понимая сложность положения, правительственная комиссия по техническому регулированию еще в 2006 г. вынесла решение о нецелесообразности концентрировать полномочия по аккредитации во всех сферах в одном органе, который к тому же не нес бы никакой имущественной ответственности.

После этого Ростехрегулирование, ссылаясь на зарубежный опыт, предложило другой вариант – забрать себе аккредитацию, а органам власти в порядке компенсации предоставить похожий инструмент, названный «уполномочиванием». Уполномочивание – это некоторый аналог существующей в ЕС процедуры нотификации, которая осуществляется органами власти в обязательной сфере. Но нельзя забывать, что аккредитация там добровольная. Иными словами, любой заявитель может непосредственно подать заявление в орган власти на нотификацию, даже не являясь аккредитованным. Однако если он до этого прошел аккредитацию в негосударственной организации, то процедура уполномочивания упрощается и фактически сводится к проставлению печати одобрения.

У нас же в этом случае получалась двухуровневая конструкция с аккредитацией на первом этапе и уполномочиванием на втором. Проще говоря, заявителю сначала пришлось бы получить аккредитацию в структуре, подведомственной Ростехрегулированию, а потом обратиться в профильное ведомство за уполномочиванием, и пройти те же процедуры по второму кругу (повторно понести те же издержки, в том числе и коррупционного плана). Не может не радовать, что Правительство приняло принципиальное решение о недопустимости подобного дублирования, но этому предшествовала очень долгая полемика. И последнее слово в этой дискуссии, кажется, еще не сказано.

– В марте 2009 г. было принято Постановление Правительства об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий. Как Вы оцениваете этот документ?

– В целом, выход этого долгожданного постановления следует оценить положительно, поскольку он вводит единые правила аккредитации, единую систему, которая, подчеркну, не подразумевает единого органа. Однако к постановлению есть ряд вопросов в части введения избыточных требований. Одно из его положений предусматривает наличие у органов по оценке соответствия и испытательных лабораторий официально изданных действующих нормативно-правовых актов, национальных стандартов и сводов правил, устанавливающих обязательные требования. Официально изданные акты трактуются как бумаги с печатью подведомственной организации, которая ими торгует, при том, что требования обязательны и открыты.

Другой пример – избыточное, законодательно не предусмотренное требование о наличии аттестованного испытательного оборудования. Зачем нужна эта норма – догадаться несложно, учитывая, что согласно ГОСТу (единственный документ, раскрывающий процедуру аккредитации, и по идее добровольный) в состав аттестационных комиссий включаются представители подведомственных Ростехрегулированию научно-исследовательских институтов или ЦСМ.

Кроме того, в тексте правительственного документа говорится, что положения документа распространяются и на обязательную, и на добровольную сферу, а органами по аккредитации являются федеральные органы исполнительной власти. При этом у нас существует более 300 систем добровольной сертификации, учредители которых создают свои органы по аккредитации. Это автоматически ставит вне закона добровольные системы.

– Как Ростехрегулирование приспособилось к положениям нового постановления?

– Сразу же после выхода постановления Ростехрегулирование приостановило выдачу аттестатов аккредитации на период разработки внутренних инструкций, что, вообще говоря, нарушает конституционные права на осуществление предпринимательской деятельности в этой сфере. Безусловно, агентству нужно разработать порядок прохождения документов при аккредитации, но он должен выглядеть именно как инструкция – какое управление, какой отдел чем должны заниматься. И это никак не должно затрагивать права третьих лиц.

Через некоторое время постановление о порядке аккредитации все-таки вышло. Однако оно оказалось не внутренним распорядительным документом – в нем напрямую затронуты права третьих лиц, введены новые дополнительные ограничения на получение аккредитации.

Более того, документ не был зарегистрирован в Минюсте. Летом Ростехрегулирование приняло новую редакцию постановления, отменив старую. Документ сохранил все недостатки первого, и также не был зарегистрирован. Тут прослеживается интересная стратегия – вместо того, чтобы регистрировать постановления, каждые полгода или год их удобнее отменять и утверждать новые.

– Какие ограничения вводит постановление Ростехрегулирования?

– Самое главное ограничение – платность, хотя услуги по аккредитации должны рассматриваться как юридически значимые действия, и за их оказание должна взиматься госпошлина. Правительственное постановление по аккредитации ни слова не содержит о плате за аккредитацию – это должно трактоваться так, что аккредитация бесплатна.

Но Ростехрегулирование на уровне ведомственного акта ввело плату, причем даже не в тексте самого приказа, а в приложении «Форма заявления», куда человек, не заинтересованный в глубоком изучении документа, никогда не заглянет. Платность вводится фразой: «заявитель обязуется оплатить все расходы, связанные с аккредитацией, независимо от ее результата, и принять на себя затраты по последующему инспекционному контролю». Это фактически консервирует систему, где за осуществление работ по аккредитации заявителю каждый раз выставляется счет. Причем такой «договорной» порядок маскирует полную зависимость заявителя от произвола аккредитующего органа – какой счет ему «выкатят», такой он и оплатит. Выбора у него нет.

По нашим оценкам, в среднем затраты на аккредитацию составляют порядка 150 тыс. руб., но встречаются случаи, когда издержки превышают 1 млн руб. Не стоит забывать, что эти деньги еще и проходят мимо бюджета.

Вторым существенным ограничением является передача полномочий по аккредитации экспертам и экспертным организациям (подведомственным Ростехрегулированию). К таким полномочиям относятся: выполнение экспертизы комплекта документов, подготовка предложений по проверке заявителя, собственно проверка по месту осуществления деятельности на платной договорной основе, составление акта проверки, подготовка необходимого для регистрации комплекта документов (даже его сшивание и нумерация) и передача на регистрацию в реестр Ростехрегулирования. Ростехрегулирование регистрирует – это его властная функция, а уже зарегистрированные оригиналы документов заявителю передает опять-таки экспертная организация с оплатой почтовых расходов заявителем. Таким образом, практически все работы по аккредитации выполняют эксперты, и они же фактически выносят решения. А это – приватизация госфункции. Стоит иметь в виду, что помимо всего прочего передачу властных функций хозяйствующим субъектам запрещает закон о защите конкуренции.

Поэтому-то число органов по сертификации и испытательных лабораторий из года в год практически не растет. И в этом году по предварительным данным аккредитацию получили единицы, т.е. попасть на рынок стало еще труднее. А ведь это потенциально конкурентный сегмент экономики, и до точки насыщения ему еще очень далеко.

Беседовала Анастасия Астахова

конец первой части